Пакетные технологии

Пакетные технологии

Федеральная антимонопольная служба подготовила новые поправки к закону «О конкуренции»





Иллюстрации: FOTOBANK

Федеральная антимонопольная служба подготовила новые поправки к закону «О конкуренции».

Текст: Алла Сапун

«Второй антимонопольный пакет», продвигавшийся Федеральной антимонопольной службой как мощный инструмент «наведения справедливости» на российских рынках, был принят почти год назад. Однако по оценкам как экспертов, так и участников рынка, образчиком антимонопольного регулирования закон «О защите конкуренции...» с введением поправок не стал.

Теперь на подходе «третий антимонопольный пакет». Проект, подготовленный ФАС, уже находится на согласовании в профильных ведомствах. Бизнес-сообщество не ждет «рыночной гармонии» и от введения новых поправок.

ЛИБЕРАЛИЗМ: АНТИМОНОПОЛЬНАЯ ВЕРСИЯ

Напомним, что с введением «второго антимонопольного» изменения были внесены не только в ФЗ «О защите конкуренции...», но и в Административный и даже в Уголовный кодекс. Основная направленность поправок — усиление роли ФАС в регулировании предпринимательской деятельности. Такой подход антимонопольного ведомства к законотворчеству вызвал резкую критику со стороны бизнеса, в ответ на которую в начале 2010 года был подготовлен «третий антимонопольный» пакет. «Это пакет либерализации, а не ужесточения», — заявил в середине апреля глава ФАС Игорь Артемьев на конференции «Развитие конкуренции и снятие административных барьеров: проблемы и пути решения» в рамках Недели российского бизнеса.

Однако юристы российских ВИНК считают, что заявления господина Артемьева не соответствуют действительности. Кстати, так считают не только нефтяники. По информации главы ФАС, «третий антимонопольный пакет», включающий 50 поправок, уже получил одобрение первого вице-премьера Игоря Шувалова, а сейчас антимонопольщики ждут комментариев по законопроекту от Минэкономразвития РФ.

В этом ведомстве, судя по высказываниям его представителей, настроения по-настоящему либеральные. «С таким подходом — мол, все плохо, потому что много монополистов, их надо ловить и наказывать — не удастся создать конкурентную среду», — заявил руководитель Департамента развития конкуренции и анализа конъюнктуры рынков Минэкономразвития Александр Пироженко. По его словам, в России и так всего 1,1% предпринимателей от трудоспособного населения, тогда как в США — 8,3%, в Финляндии — 9,2%, в Бразилии — 14,6%.

По оценке юристов и экспертов рынка, в реальности за заявлениями о либерализации скрывается предстоящее ужесточение законодательных условий ведения бизнеса при отсутствии ясных правил игры. На той же конференции, проходившей в рамках Недели российского бизнеса, где Игорь Артемьев говорил о либерализации, заместитель генерального директора «Газпром нефти» по правовым и корпоративным вопросам Елена Илюхи на совсем по-другому оценила ситуацию: «Предлагаемые ФАС поправки в антимонопольное законодательство создают все больше неопределенности для нефтяных компаний, а нарушение нечетко прописанных правил влечет за собой ответственность — фактически ответственность за несовершенные действия». При этом юристы нефтяных компаний не делают отсылов к метафизической справедливости, а говорят о проблемах, связанных с несовершенством конкретных понятий,норм и документов.

БЕЛЫЕ ПЯТНА ЗАКОНА О КОНКУРЕНЦИИ

Первая группа замечаний связана с необходимостью совершенствования законодательства. В частности, во всех версиях и пакетах крайне нечетко прописано понятие «доминирующее положение на рынке». Как гласит закон, для установления факта доминирования необходимо доказать «возможность оказывать решающее влияние на условия обращения товара». Однако на практике компания зачастую узнает, с кем она «коллективно доминирует», только изучив решение ФАС.

В глубокой проработке нуждается и подход к понятию «группа лиц». Здесь нефтекомпании нередко сталкиваются с политикой двойных стандартов. Например, при расчете рыночной доли используется понятие «группа лиц» в смысле единого хозяйствующего субъекта, а при квалификации действий с точки зрения нарушения закона «группа лиц» не рассматривается как одно лицо. «Предлагается, чтобы „третий антимонопольный“ четко зафиксировал, что группа лиц должна трактоваться как единый экономический субъект», — сообщил на парламентских слушаниях «О практике применения антимонопольного законодательства РФ и направлениях его совершенствования» начальник управления финансового и административного права «Газпром нефти» Курбан Непесов.

Еще одним серьезным основанием для применения санкций к компаниям являются «согласованные действия» крупного игрока с игроками, обладающими незначительной рыночной властью. «Зачем крупной компании согласовывать свои действия с мелким предпринимателем, торгующим бензином через АЗС? — выразил недоумение господин Непесов. — Как вообще определить — сговор это или маркетинговая стратегия следования за лидером?»

Кроме того, по мнению экспертов, в «третий антимонопольный пакет» должен быть включен ряд норм, которые сейчас отражены только в инструкциях или приказах. «Например, сейчас в виде оборотного штрафа на компанию можно наложить до 15% от выручки, что „на выходе“ составляет миллиарды рублей, — пояснил Курбан Непесов. — Необходимо формализовать эти моменты на уровне законодательного документа».

ПРОКУРОРСКИЕ КОМПЕТЕНЦИИ

Вторая группа замечаний ВИНК касается функций и компетенций ФАС, которые «третий антимонопольный» значительно расширяет — и, по мнению экспертов, не всегда обоснованно. Например, речь идет о наделении контролирующего органа полномочиями по приостановке торгов продукцией до завершения антимонопольного разбирательства и правом выдачи предостережений компаниям-«нарушителям». В то же время действующим законодательством уже предусмотрено использование этого инструмента — «предостерегать» может прокуратура.

Еще один вопрос, который активно обсуждается еще со времени подготовки «второго пакета», — введение уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства. По мнению Курбана Непесова, в новом антимонопольном пакете должны быть прописаны гарантии того, что уголовное производство в отношении руководящих лиц не будет возбуждено, пока не завершены арбитражные разбирательства между ФАС и компаниями. Правда, глава ФАС Игорь Артемьев пообещал, что новыми поправками уголовное наказание за согласованные действия будет исключено — это нарушение планируется перевести в сферу административной ответственности. Впрочем, даже освобождая от уголовной ответственности, определение «согласованных действий» «третий антимонопольный пакет» более четким не делает. А следовательно, почва для субъективизма правоприменителя как при квалификации действий компании, так и при наложении оборотного штрафа остается.

ПРИНЦИП ТОТАЛЬНЫХ ОГРАНИЧЕНИЙ

Еще одна большая группа замечаний нефтяников связана с двумя инициативами ФАС: по биржевой торговле и переносу принципов закона «О торговле» на рынок нефтепродуктов.

Что касается предложения антимонопольщиков о введении для нефтяных компаний обязательств по продаже до 10% нефтепродуктов на бирже, то нефтяники недоумевают, откуда вообще появилась эта цифра и почему, собственно, отрасль вместо свободной биржевой торговли получает ограничения. «Почему именно 10%? Почему не 15% или не 5%? Объяснений нет», — выразила недоумение Елена Илюхина, комментируя предложение антимонопольного ведомства. В ФАСе объяснениями себя не особенно утруждают.

А в апреле Федеральная антимонопольная служба внесла в правительство еще одно «ограничительное» предложение — на размещение АЗС на региональных рынках, где нефтяные компании контролируют от 35 до 50% рынка. По сути, речь идет о применении принципов закона «О торговле» к обороту нефтепродуктов и запрете нефтекомпаниям, занимающим более 35% регионального розничного рынка, расширять свою сеть. Это, по мнению юристов ВИНКов, «ставит под сомнение развитие бизнеса компаний» и свидетельствует о стремлении ФАС необоснованно расширить сферу применения закона. Например, в ст. 4 ФЗ «О торговле» сказано, что положения закона не применимы для «объектов недвижимости» (автозаправочные станции) и «иных видов энергетических продуктов» (нефтепродукты). Второй пример: в законе действительно говорится о пороговом значении присутствия в регионе в 25%, однако это положение неприменимо к нефтепродуктам, так как речь в ст. 14 идет об ограничении розничной торговли продовольственными товарами. Бензин и дизельное топливо к этой категории пока не относятся. «Нас смущает ограничение в 35%. Мы развивающаяся компания и развиваться хотели бы и в этом виде бизнеса», — отметила госпожа Илюхина. Однако на компромисс в этом вопросе антимонопольщики, похоже, идти не готовы. Более того, господин Артемьев настаивает на запрете выделения земельных участков для строительства бензоколонок ВИНКам, имеющим «в границах любой области долю больше 35%». Кстати, по данным Федеральной антимонопольной службы, такая ситуация сложилась более чем в 50 субъектах Российской Федерации.

БЕСКОНЕЧНЫЕ ПАКЕТЫ

Так что же из себя представляют «исторические» дела «ФАС против нефтяников» начала нового тысячелетия: ключевые вехи в процессе создания цивилизованной рыночной системы или популизм, направленный на получение сиюминутного эффекта? И если это все же попытка реального выстраивания антимонопольной политики, то сколько еще необходимо несовершенных «пакетов» и возможно ли вообще таким способом прийти к цели? «Скорее всего, 2008–2010 годы запомнятся в первую очередь как история про контроль над ценами, а не история про конкуренцию», — считает Елена Илюхина. И в качестве примера удачного совершенствования антимонопольного законодательства приводит первый антитрастовый закон США — «Акт Шермана»: «Первые существенные поправки в этот закон были сделаны только спустя 24 года после его создания, второй раз закон был преобразован через 20 лет, а третий — через 22 года. Не торопимся ли мы вносить правки в законы? „Третий“, „четвертый“ антимонопольные пакеты, сколько их еще будет?» Ответа от ФАС нет, но несовершенство «третьего антимонопольного» дает отличные предпосылки для продолжения работы над ошибками.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ