Попутное законотворчество

Попутное законотворчество

Власти и нефтяники подводят законодательную базу под утилизацию ПНГ.

Власти и нефтяники подводят базу под утилизацию ПНГ.

Текст: Евгений Третьяков

По данным ЦДУ ТЭК, в 2010 году в России было добыто 65 млрд м³ попутного нефтяного газа (ПНГ), из которых утилизировано лишь 76%. Напомним, что согласно установке российского правительства с 2012 года уровень утилизации должен составить не менее 95%. По оценке отраслевых экспертов, вероятность достижения целевых показателей в срок стремится к нулю. Причин здесь несколько.

Инвестиционные ресурсы, ограниченные мировым финансовым кризисом, нефтяные компании использовали, прежде всего, для поддержания нефтедобычи, а не вкладывали средства в капиталоемкие «попутные» проекты. Кроме того, большая часть из этих проектов экономически нерентабельна из-за отсутствия инфраструктуры, удаленности месторождений от рынков сбыта и профиля добычи попутного газа, падающего значительно быстрее, чем профиль проектов по добыче природного газа. При этом в России пока нет достаточного опыта, отраслевой компетенции и в использовании технологий закачки газа в пласт.

Генеральная схема развития отрасли показывает, что к уровню утилизации ПНГ в 95% отечественная нефтедобыча подой дет в лучшем случае к 2014 году и только при условии масштабного финансирования (150–200 млрд рублей). Однако для множества новых, удаленных и мелких месторождений 95%-ная утилизация зачастую означает прекращение добычи нефти, так как высокие затраты на проекты утилизации ПНГ делают убыточной и основную деятельность.

Представители нефтяных компаний заявляют о необходимости дифференцированного подхода к утилизации ПНГ. Осознают эту необходимость и представители власти: в 2011 году нормативная база, регулирующая вопросы использования попутного нефтяного газа, может претерпеть серьезные изменения. Государственная дума РФ планирует в весеннюю сессию рассмотреть законопроект «Об использовании ПНГ», а Минприроды совместно с Минэнерго России готовит к введению новую методику расчета целевых показателей сжигания ПНГ и ряд других инициатив.

ДЕПУТАТСКИЙ ПОЧИН

Законопроект «Об использовании попутного нефтяного газа и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» поступил в Госдуму в ноябре 2010 года. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, обязанность соблюдать установленный уровень утилизации в 95% он не отменяет. Однако для пользователя недр, «не имеющего возможности в силу экономических причин использовать попутный нефтяной газ на установленном законопроектом уровне», предоставляется возможность «определить иной уровень использования попутного нефтяного газа на стадии утверждения технического проекта на каждом этапе разработки и эксплуатации месторождения». При этом все недропользователи обязаны «выполнить проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию системы учета попутного нефтяного газа с обеспечением ее бесперебойной и точной работы». Кроме того, предусмотрены нормы, ограни чивающие выброс ПНГ в атмосферу, за исключением случаев «неизбежной технологической необходимости». Нарушители будут не только компенсировать экологический вред, но и вносить в бюджет специальную плату за сжигание попутного газа сверх целевого показателя (5%) и любой его выброс в атмосферу.

Впрочем, предусмотрены законопроектом и стимулирующие меры господдержки. В частности, введение инвестиционной налоговой скидки — льготы по налогу на прибыль для компаний, инвестирующих в производственные объекты в сфере утилизации ПНГ (20% от суммы инвестиций). Авторы законопроекта отмечают, что подобная практика применялась в США, Канаде, Австралии. Предварительное рассмотрение законопроекта намечено на апрель, однако уже сейчас он собрал достаточно противников.

КОНКУРЕНЦИЯ ЗАКОНОВ

Проект закона «Об использовании ПНГ...» уже вызвал недовольство экологов. Руководитель программы WWF России по экологической политике нефтегазового сек тора Алексей Книжников считает, что положения документа, позволяющие компаниям уходить от 95%-ной утилизации, являются неприемлемыми. «Мы считаем, что в таком виде законопроект, который выполнен формально для исполнения поручений правительства, не может быть принят Думой», — сказал он, выступая на конференции «Нефтеперерабатывающий комплекс России-2011». Впрочем, неясна пока и позиция самого правительства. Дело в том, что Минэнерго продолжает продвигать проект закона «О нефти» («СН» писала об этом в предыдущем номере). В нем также предусмотрены нормы, регулирующие использование ПНГ, и установлен запрет на сжигание попутного газа сверх целевого показателя. «Законопроект „О нефти“ охва тывает практически весь спектр проблем в области рационального использования ПНГ», — полагают в Минэнерго. Пересечение законопроектов «О нефти» и «Об использовании ПНГ» очевидно, поэтому они либо должны быть синхронизированы между собой, либо какой-то из документов не должен быть принят в принципе. Решать этот вопрос предстоит кабинету министров. Впрочем, помимо закона «О нефти» Минэнерго подготовило и менее глобальные и более утилитарные инициативы в области использования ПНГ.

СИСТЕМНЫЕ НОРМАТИВЫ

По мнению авторов проектов новых документов из Минэнерго, они должны заполнить правовой вакуум, существующий сегодня в сфере обращения с ПНГ. В ведомстве отмечают, что существующая нормативно-правовая база не имеет системного характера, а потому не способствует эффективному и спользованию попутного газа. «Большинство нормативных технических до кументов морально устарели и не соответствуютт ребованиям времени и законодательства РФ», — считает замдиректора департамента добычи и транспортировки нефти и газа Минэнерго Александр Савинов.

Среди нормативно-правовых инициатив ведомства можно выделить несколько важных предложений. В первую очередь, это методика расчета целевого показателя сжигания попутного нефтяного газа. Она предусматривает исключение из сжигаемого на факельных установках газа объемов балластного газа (неуглеводородных компонентов) и газа факельной горелки в соответствии с требованиями промышленной безопасности, а также механизм квотирования (перераспределения) целевого показателя сжигания ПНГ для малых и удаленных месторождений по предприятию (юридическому лицу). Кроме того, Минэнерго готовит проект правил учета газа, которые должны установить условия и порядок измерений, фиксирования и регистрации количественных показателей ПНГ и последующего формирования информационных данных для ведения учета на всех уровнях госуправления.

Александр Савинов называет весьма значимой и разработку законопроекта «О внесении изменения в статью 32 Федерального закона «Об электроэнергетике». Документ устанавливает на оптовом рынке электроэнергии механизм определения складывающихся рыночных цен на электрическую энергию и мощность тепловых электростанций в объеме производства электрической энергии, вырабатываемой с использованием в качестве основного топлива ПНГ или продуктов его переработки. Еще один готовящийся законопроект — «О внесении изменений в статью 342 части 2 Налогового кодекса РФ в части льготирования по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на нефть при выработке этана из ПНГ».

ЗАПАСЫ ДОБРОЙ ВОЛИ

В Минэнерго уверены, что нормотворческие инициативы будут стимулировать эффективное использование ПНГ. Нефтяные компании также активно участвуют в нормотворчестве. В частности, выступая на совещании в Ханты-Мансийске, председатель правления «Газпром нефти» Александр Дюков назвал несколько основных принципов, на которых может строиться дифференцированный подход к утилизации ПНГ. Это, в частности, освобождение новых месторождений от требований по 95%-ной утилизации на период разведки и начального этапа разработки (не более 3 лет или до достижения установленного уровня выработки запасов), а также некоторое снижение нормативов утилизации для малых и удаленных от инфраструктуры и рынков сбыта месторождений.

По мнению Александра Дюкова, дополнительным способом повышения экономической эффективности проектов утилизации ПНГ является использование механизмов Киотского протокола и добровольных сокращений выбросов. «Газпром нефть», кстати, активно использует возможности этого механизма, уже реализуя российскояпонский проект совместного осуществления в ЯНАО.

Реализация еще трех интегрированных проектов по утилизации ПНГ — Ноябрьского, Южно-Приобского и Томского — обеспечат компании утилизацию около 2 млрд м³ в год. Например, реализация наиболее крупного проекта утилизации на Южной лицензионной территории Приобского месторождения в ХМАО мощностью 500 млн м³ в год позволит выйти на целевой уровень утилизации 95% в 2012 году.

Впрочем, практически ни один из проектов по утилизации ПНГ не является экономически эффективным. Однако их реализация не сворачивается: бизнес осознает необходимость реализации природоохранных программ и демонстрирует определенный «запас доброй воли». Наверное, запас несколько увеличенный жесткой позицией правительства. В свою очередь, запас доброй воли самих властей, по мнению нефтяников, может увеличить в том числе переход на систему налогообложения прибыли. В случае вычета расходов на проекты по утилизации ПНГ из налогооблагаемой базы власти смогли бы прочувствовать бремя инвестиционной нагрузки, которые несут нефтяные компании, и, по сути, принять участие в реализации этих проектов. При этом переход на новую налоговую систему вернул бы рентабельность проектам разработки месторождений нефти, уведенную в минус газовым фактором.

ЧИТАЙТЕ ТАКЖЕ