Право на нефть

Первые законы, регулировавшие нефтедобычу в России

Текст: Александр Матвейчук

Кто и на каких условиях мог искать и добывать нефть в дореволюционной России, как наказывали за ее самовольную добычу, какими были акцизы на производство керосина и что за нормы помогали защитить окружающую среду и соседствующие с нефтепроводами огороды — в статье по истории нефтяного законодательства в Российской империи.

Промысел по инструкции

В начале XVIII века важнейшим направлением государственной деятельности в России было определено развитие горной промышленности как надежной основы национальной экономики. Первый законодательный акт, регулирующий отношения, связанные с добычей полезных ископаемых, Берг-привилегия, был утвержден 10 декабря 1719 года указом императора Петра I. Этот государственный документ заложил законодательную основу пользования недрами страны, впервые определив правовой статус как российских месторождений, так и извлеченных из них полезных ископаемых. Однако вплоть до начала XIX века нефть не находила какого-либо серьезного практического применения в России и редкие упоминания о ней в правительственных документах не носили значимого характера.

Догнать и перегнать Америку: за 40 лет российская нефтедобыча преодолела путь от более чем 60-кратного отставания от США до мирового лидерства

Главным приобретением России в русско-персидской войне 1803–1813 годов стали нефтеносные территории Бакинского ханства на Апшеронском полуострове, которые по Гюлистанскому мирному договору (1813 год) вошли в состав империи. В тот же год по решению российского правительства нефтеносные колодцы впервые были сданы по договору в откупное содержание карабагскому дворянину Марку Тарумову. Договор дважды продлевался, однако с 1 января 1825 года, вследствие «неявки желающих взять сии промыслы вновь в содержание на следующее четырехлетие за прежнюю откупную сумму», они поступили в казенное управление.

По данным описи тех лет, в Балаханах имелось 82 колодца черной нефти и 12 казенных погребов, в Бинагади — 5 колодцев черной нефти, в Сураханах — 15 колодцев белой нефти, в Баку — 16 погребов для хранения черной нефти. Общий объем нефтедобычи не превышал 150 тыс. пудов. Проведенный ремонт колодцев, установление системы учета добытой нефти и ряд других мер, предпринятых горными специалистами, привели к увеличению добычи до более чем 240 тыс. пудов по итогам 1825 года. Через год нефтяные колодцы Апшеронского полуострова царской администрации все же удалось сдать в откуп сразу на два четырехлетних срока.

Горный департамент в тот период стал уделять больше внимания вопросам эксплуатации нефтяных промыслов. 14 ноября 1839 года директор Горного департамента Министерства финансов, генерал-майор Корпуса горных инженеров Евграф Ковалевский (1790–1867) подписал «Инструкцию для Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслов». Появление этого документа было связано с результатами работы следственной комиссии по вопросу «О состоянии Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслов». Основаниями для проверки стал поступивший весной 1938 года в Министерство финансов анонимный донос о том, что якобы на нефтяных промыслах Апшеронского полуострова было совершено хищение нефти в объеме 30 тыс. пудов.

В результате выяснилось, что у недостачи были объективные причины: испарение нефти из открытых амбаров, ее потери при транспортировке и т.д. Но комиссия пришла к выводу о необходимости разработки официального документа, регламентирующего этапы добычи нефти и ее доставки потребителю. Выпущенная инструкция стала основным руководящим документом для директора нефтяных промыслов на Апшеронском полуострове и его подчиненных.

Отмена откупной системы создала условия для возникновения и роста таких компаний, как Бакинское нефтяное общество

В правовом поле

Через три года на основе положений вышеупомянутой инструкции в Уставе Горном 1842 года появились два самостоятельных раздела: «О Бакинских и Ширванских нефтяных и соляных промыслах» и «О нефтяных промыслах на землях Черноморского (позднее Кубанского. — „СН“) войска». В нем нефтяному производству было посвящено два раздела.

Согласно установленному положению, на Апшеронском полуострове управление нефтяными промыслами в Бакинском и Шемахинском уездах Каспийской области осуществлялось дирекцией по добычи нефти и строительной части и главным приставом по продаже нефти. Устав подробно регламентировал их права и обязанности. Была описана процедура добычи и хранения нефти, указаны меры по безопасному ведению работ на промысле, предотвращению потерь сырья, загрязнения окружающей среды. Особое внимание обращалось на необходимость извлекать из источников как можно больший объем нефти. Дирекция устанавливала по согласованию с Министерством финансов цены для продажи нефти, следила за процессом реализации нефти, предотвращением незаконной нефтедобычи. Были также определены виды административной ответственности за нарушение установленного порядка добычи и реализации нефти.

Определенные изменения в административно-территориальном делении Российской империи, а также в правовой форме эксплуатации нефтяных месторождений в условиях откупной системы нашли свое отражение в следующем издании Устава Горного в редакции 1857 года. В тот период началась эксплуатация Кубино-Дербентских нефтяных колодцев в Дербентской губернии, также на условиях откупного содержания. В целях полного закрепления условий откупной монополии статья 2405 устанавливала: «Всякое приобретение нефти помимо откупщиков признается незаконным». А для лиц, решившихся на нарушения, статья 2404 установила меру финансовой ответственности: «Изобличенные в самовольном добывании нефти подвергаются сверх конфискации нефти денежному взысканию на всю открытую нефть против продажной цены впятеро, или же двадцати пяти рублей серебром, когда по количеству оной взыскание не превосходит суммы». Также была установлена строгая мера ответственности и для скупщиков краденой нефти.

Устав Горный 1857 года значительно расширил круг лиц, привлеченных для выявления нарушителей закона, включив в него местных полицейских начальников и даже частных лиц. На их материальное стимулирование определялась половина всей суммы, взыскиваемой с виновных.

Плоды промышленной модернизации

В течение 12 лет, с 1850 по 1862 год, в стране было добыто 2 млн 868 тыс. 603 пуда сырой нефти, или в среднем по 239 тыс. пудов в год. В 1863 году российская нефтедобыча несколько возросла и составила 340 тыс. пудов. Для сравнения: в тот же год в США было добыто 22 млн 133 тыс. пудов, то есть в 64,7 раза больше, чем в России. Неудовлетворительное положение дел в отрасли в итоге привело к тому, что уличное освещение Санкт-Петербурга, Москвы и других российских городов в 60-х годах XIX века производилось привозным американским керосином.

Только после отмены в 1872 году откупной системы на Апшеронском полуострове российская нефтяная промышленность получила возможность развиваться достаточно быстрыми темпами, и к 1890 году объемы нефтедобычи достигли 241 млн 183 пудов. Таким образом, за два десятилетия они выросли в 141,5 раза и достигли 58,2% от суммарного объема американской нефтедобычи. Доходы от деятельности нефтяной отрасли стали одним из важных источников пополнения государственного бюджета Российской империи, поэтому правительство было заинтересовано в дальнейшем развитии добычи и переработки нефти, сопровождавшихся широким внедрением новых технологических процессов и высокопроизводительного оборудования. А это, в свою очередь, обусловило и необходимый пересмотр российского горного законодательства, поскольку положения Устава Горного 1857 года создавали серьезные препятствия для отраслевого отечественного предпринимательства.

Отдельные нормативно-правовые акты для обеспечения деятельности отрасли регулярно стали приниматься с начала 70-х годов XIX века в виде правил и инструкций, утверждаемых либо российским императором, либо его министрами. Начало этому процессу положили утвержденные императором Александром II в феврале 1872 года «Правила о нефтяном промысле и акцизе с фотогенового производства» и «Правила об отдаче в частные руки казенных нефтяных источников Кавказского и Закавказского края, состоящих в откупном содержании», устранившие откупную систему на Апшеронском полуострове. Были определены три категории земель Апшеронского полуострова: земли, находившиеся в полной собственности частных лиц, свободные казенные земли и так называемые состоящие в откупном содержании нефтяные источники. Все права на поиск и добычу нефти на землях первой категории принадлежали собственникам или иным лицам по соглашению с собственником. Государство оставило за собой только право надзора за этой категорией земель. Местные крестьяне также имели право добывать нефть на своих общественных землях или отдавать их другим лицам в аренду. На свободных казенных землях, где наличие нефти еще не было доказано, государство предоставило право поиска и добычи нефти «лицам всех состояний, пользующихся гражданской правоспособностью», как подданным Российской империи, так и иностранцам. Нефтеносные участки казенной земли передавались в частные руки с публичных торгов за единовременную плату. Промышленник обязан был начать разработку нефти в течение первых двух лет по получении акта на отведенную площадь. За пользование такими отводами промышленник обязан был платить арендную плату по 10 рублей за одну десятину. Предельный срок аренды был определен в 24 года.

Относительно нефтеперегонного производства по правилам 1872 года был установлен акцизный налог с емкости перегонных кубов. При емкости кубов до 208 ведер акциз взимался по 4 копейки с ведра, а при объеме кубов свыше указанной емкости размер акциза устанавливался по 10 рублей с каждого куба в день.

Уход от откупной системы и десятилетние налоговые каникулы для керосинового производства при Александре II привели к стремительному росту нефтяной отрасли

В декабре 1872 года на Апшеронском полуострове в несколько этапов были проведены первые открытые торги на нефтеносные участки земли, которые подтвердили правильность решения правительства об отмене откупной системы. Так, если за предыдущие 50 лет от эксплуатации нефтяных промыслов в государственный бюджет поступило 5 млн 966 тыс. рублей, то в результате декабрьских торгов 1872 года казна сразу получила 2 млн 980 тыс. 307 рублей. И за последующий год был достигнут небывалый для того времени рост объема нефтедобычи в 2,6 раза — до 3 млн 400 тыс. пудов.

Важнейшим для отрасли государственным актом стало решение Государственного совета и утверждение его императором Александром II 6 июня 1877 года, которым было установлено полное освобождение от налогообложения фотогенового (керосинового) производства с 1 сентября 1877 года по всей Российской империи на 10 лет. Производство керосина в стране с 1873 по 1881 год выросло в 6,4 раза, с 1,8 млн пудов до 11,5 млн пудов. В результате поставки американского керосина в Россию с 1873 года (2,7 млн пудов) последовательно сократились до 1,7 млн пудов (1877 год), а в 1882 году прекратились окончательно.

Принятые в разные годы Государственным советом, Правительственным сенатом и Министерством государственных имуществ разнообразные документы для отрасли были обобщены в виде сводных «Правил о нефтяном промысле», которые были 3 июня 1892 года утверждены императором Александром III.

Устав горный 1893 года

В последний год своей жизни император Александр III увидел новый Устав Горный, воплотивший в себе в том числе и прогрессивные для того времени нормативно-правовые положения, относящиеся к нефтяной промышленности. Из 2653 статей Устава Горного 1857 года в издание 1893 года без изменения вошло только 52 статьи. 1350 статей было исключено полностью, а 1300 — существенно переработано или введено впервые. Обстоятельному регламентированию деятельности нефтяной промышленности были посвящены положения 74 статей.

Статьи 541–556 определяли основные положения о правах ведения поисков и добычи нефти в связи с квалификацией прав собственности на нефтеносные участки. Здесь же были предусмотрены законодательные нормы, позволявшие изымать нефтеносные участки земли в случаях, если их владелец не желал самостоятельно вести нефтяной промысел или не мог договориться с потенциальным недропользователем. Статья 549 устанавливала, что «о каждом обнаружении нефти и добыче ее на землях, составляющих собственность частных лиц или обществ... владельцы обязаны были заявлять местному горному надзору с представлением сведений о размере участка, занимаемого для нефтяного промысла, и о том, будет ли он разрабатываться самим владельцем или посторонним лицом, а также кому именно в последнем случае передается право на добычу нефти и на какой срок». Статья 555 определяла размеры особого сбора для предпринимателей — на формирование специального фонда «для приобретения необходимых приспособлений для регулирования истока нефти, устройства промысловых дорог, организации медицинской помощи и удовлетворения других общих нужд нефтепромышленности».

Император Александр III первым из российских самодержцев посетил нефтяные промыслы Апшеронского полуострова, продемонстрировав значимость отрасли для национальной экономики

В статьях 557–566 был установлен порядок проведения поисковых работ, заимствованный законодателями из опыта мировой практики. Так, «поиски нефтяных источников, состоящие из поверхностного обзора и исследования местности, без производства земляных работ» дозволялись на казенных землях без особых на то разрешений. Желающие приступить к разведке иными методами должны были получить разрешение, которое выдавалось на год, но могло быть продлено до двух или трех лет. За право разведки устанавливалась подесятинная плата. Способ разведки недропользователь мог выбрать по своему усмотрению, однако добытую нефть вывозить за пределы разведочной площади не разрешалось. Если открытое месторождение промышленник не признавал коммерческим и не желал приступать к добыче нефти, он обязан был заявить об этом и очистить разведочную площадь в течение срока, установленного для разведки, оставив только обсадные трубы в тех скважинах, которые окружной инженер признавал годными для дальнейшей разработки.

Статьи 586–593 устанавливали нормы для разработки участков «на заведомо нефтеносных землях». К ним была отнесена вся территория Апшеронского полуострова вплоть до 67° восточной долготы. Подробно описывались правила и порядок проведения торгов. В случае равенства предложений участок отдавался «по жребию, брошенному торгующимися».

Выбор способов разработки отдавался на усмотрение промышленника. Однако он обязан был «соблюдать правила о порядке производства горнопромышленниками подземных работ, правила предупреждения пожаров на нефтяных промыслах и другие по горной части правила». Ему вменялось в обязанность «вести план своему участку... допускать должностных лиц, коим поручен надзор за производством нефтяного промысла... доставлять по требованию правительства точные статистические сведения о нефтяном промысле».

Оговаривались и обязательные действия предпринимателей в случае получения нефтяного фонтана. Предписывалось «иметь в готовности предохранительные приспособления для регулирования истока нефти» и устанавливать их при первых признаках появления нефтяного фонтана. Если же предприниматель не справлялся, статья 604 оговаривала производство работ за счет общего фонда нефтепромышленников.

Статьи 608–615 касались правового регулирования транспорта нефти. Без согласия владельцев на землях, «занимаемых огородами, садами, плантациями, дворами и строениями», и «внутри участков, отведенных казною для добычи нефти», строительство трубопроводов не допускалось. Хотя при отсутствии подобного согласия оговаривались меры принудительного характера для изъятия участков земель под нефтепроводы «за определенное по оценке ежегодное вознаграждение». Фиксировалось обязательство владельцев нефтепроводов возмещать «всякий вред и убыток, могущий последовать от нефтепроводных труб и сооружений».

Главным приобретением в русско-персидской войне 1803–1813 годов стали нефтеносные территории Бакинского ханства. Старинная гравюра с изображением крепостных стен Баку

Устав Горный Российской империи действовал вплоть до принятия 8 ноября (26 октября) 1917 года декрета «О земле» II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов, согласно которому все природные ресурсы страны, в том числе и недра, были национализированы. Затем 30 апреля 1920 года был обнародован декрет большевистского правительства, Совета народных комиссаров РСФСР «О недрах земли», который определял новый порядок пользования и распоряжения ими. Но это уже другая история.

Теги: история